李曙光：中国人民银行在金融稳定中的角色_观点频道_财新网

孤雁徘徊影成伤

　　【财新网】（专栏作家 李曙光）一直以来，我都想写一篇文章讨论中国人民银行作为中央银行在我国金融稳定中的角色这一问题。中国金融监管体制这几年总处在变动之中，中国人民银行虽然不像英美法系国家的央行具有较强的独立性，在中国式市场经济体制中却作用独特，一般性的探讨是说不清楚这个问题的。因此，这篇文章的写作就拖了下来。今天，借写这篇序言的时机，我简单谈谈我对这一问题的看法。
　　首先，讨论一下本主题的两个角色背景。
　　背景之一，是中国人民银行作为央行的普适性角色。
　　金融教科书一般把中央银行称为银行的银行。也就是说，如果把每家商业银行看作一家分行，央行相当于总行。而对于商业银行来说，中央银行扮演了三个角色。第一个角色是监管人。商业银行必须把吸纳的一部分存款存到央行，作为“存款准备金”，以备央行了解商业银行的风险情况。第二个角色是金融中心。商业银行之间转账，只需要在双方的央行准备金账户上增减数字，不需要实际转移资金。央行充当了交易结算的处理中心。第三个角色是最终贷款人。如果一家商业银行没有足够的资金，存在短期流动性支付危机，它有一个最终的求助对象——央行。求助的途径有两个：第一个途径是商业银行向央行贷款，一般称为再贷款；第二个途径是商业银行把手中没有到期的票据贴现给央行，一般称为再贴现。央行这三个角色的产生是有其历史渊源的，即由于金融的特性，私人金融的发展必然带来巨大的负外部性，需要一个超越其上的公共机构去防范与处置风险。美国央行——美联储——组建的直接动因，就是作为银行危机时刻的最后贷款人，向银行提供救助，阻止银行的倒闭和系统性金融风险的发生。
　　背景之二，是中国人民银行作为央行的特殊地位。
　　严格来说，中国人民银行既具有国际上央行的普适性角色，又不完全是这一角色。首先，中国人民银行是中国中央政府的组成部门，央行行长是国务院组成成员，因此它没有其他央行那样的独立性，尤其是作为最后贷款人角色的时候。其次，中国人民银行所面对的服务与监管对象也不是纯市场化的主体，尤其是在目前中国的社会经济转型期，其服务与监管的主要对象是国有金融机构。最后，中国人民银行面对的金融风险也不是纯市场风险与金融风险，而是伴随社会稳定与金融稳定目标产生的综合性风险。
　　基于以上背景，我国的央行在中国金融稳定中的角色实际有三个：
　　其一，央行是中央政府金融监管的代言人。
　　央行作为中央政府法定的组成部门之一，与其他金融监管机构的最大区别在于，其更强调宏观金融秩序的稳定与风险防范，更多地扮演宏观审慎监管的协调角色。中国以往“一行三会”为主导的“分业监管”金融监管体制下，主要监管对象是市场上的各类金融机构。这套监管体系的好处在于，当中国金融市场处于尚未完全开放的情况下，按机构类别进行监管，有利于金融稳定。但是，当前中国的金融业态已经发生了很大变化。从市场主体来说，各种信托公司、公募私募基金、资产管理公司和互联网金融公司崛起，金融公司数量众多且鱼龙混杂；从产品来看，如今资本市场也不再只有股票，横跨各类金融市场的金融产品大量出现。在当前金融业迅速发展的情况下，影子银行、同业套利、资管产品多层嵌套等问题出现，金融产品更是花样繁多，传统的以机构为主要监管对象的分业监管体系已经不适应现状，很难做到系统性监管和穿透监管。
　　金融监管的核心目标应该是，既可以保持金融创新、开放、发展的活力，又能防止系统性金融风险发生。因此，我认为构建一个以央行为中心的金融监管协调机制是必要的。目前我国金融监管体制改革不仅仅是强化协调监管、系统监管的问题，更重要的是要变更金融监管的理念、目标和手段。不仅要进行机构监管，更要进行产品监管、行为监管、功能监管，在金融安全和金融创新中找到一个平衡点。2015年的股市波动和2016年的国债期货暴跌让市场两度经历了较为剧烈的风险体验，应如何从宏观层面防范与应对系统性和局部性的金融风险，如何做到微观监管和宏观监管的协调呢？
　　对此，在宏观方面，首先需要完善我国关于金融市场的立法与制度。如在《中国人民银行法》中涉及金融市场、金融监管框架与金融投资人保护的条款比较少，对目前一些严重损害金融消费者权益的行为也规制不多。而在微观方面，则必须建立有效的预警机制，判断风险可能出现的领域。2018年，以国家金融稳定发展委员会为指导、央行为监管中枢、银监会和保监会进行合并的新的金融监管体制产生了。在此背景下，《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《银行业监督管理法》等法律亟待修改完善。我国应在监管机构调整的基础上，将“双峰监管”“功能监管”“穿透式监管”纳入金融监管法律之中。“双峰监管”是把监管职能划分为市场行为监管和审慎监管，采用宏观审慎监管与行为监管并行的监管模式，以防范系统性金融风险。而“功能监管”是为适应金融机构混业经营，更好地解决监管交叉、监管空白和监管套利问题。“穿透式监管”则是指识别监管对象要穿透表面、看到实质，以应对金融产品创新带来的监管界定难题。
　　其二，央行是金融消费者保护的推动者。
　　基于其在企业与个人征信数据等方面的信息优势和其法定地位，央行在金融消费者权益保护方面的作用是任何金融机构取代不了的。为更好地保护消费者，不仅要在《中国人民银行法》修改时明确央行在金融消费者保护领域的核心地位，而且还要制定“金融消费者保护法”。通过增强金融交易透明度，维护金融公平交易，增加金融服务纠纷的可诉性，构建一个更加开放、有活力的金融体系，以保护金融消费者的合法权益。例如，建立金融消费者保护局，负责受理投诉与进行专项调查；整合各金融监管部门涉及消费者权益保护事宜的职能，赋予其准司法权，让其有权对侵犯金融消费者的行为进行调查甚至起诉；完善消费者信息保密制度；构建金融消费者权益损害求偿机制；建立金融消费者信息的灾备中心等。
　　另一个更紧迫的事是全国人大应加快制定“个人破产法”，给那些诚实而不幸的债务人豁免债务的机会。通过破产法、征信系统与刑事法律共同打击逃废债务与欺诈破产行为，校正投机性债权人贷款的动机，并改变其激励机制。实际上，央行在2006年《企业破产法》通过之时即着手研究个人破产问题与消费者债务清理制度。在未来“个人破产法”出台实施之后，央行在指导建立金融消费者信用评级制度、构建国内跨境个人债务跟踪数据支持制度与帮助个人破产人家庭债务重组方面，其作用无可替代。央行理应在制定个人破产制度、保护金融消费者权益方面扮演更重要的角色。
　　其三，央行是金融风险处置的领导者。
　　在这个金融危机四伏的时代，局部性金融市场的波动甚至灾害将会是周期性常态。毫无疑问，央行是金融风险处置的发动者、领导者与直接参与者。近年来，央行在2015年股灾、包商银行接管、P2P风险处置与监管方面扮演了关键角色，其牵头建立了存款保险制度，并成立了存款保险基金公司，对防范与处置系统性金融风险有丰富的经验与很强的能力。值得注意的是，2015年，央行在股灾发生以后宣布对中国证券金融股份有限公司提供无限流动性支持。什么是无限流动性？即任何时候任何规模的贷款都可以提供。央行作为整个国家最后贷款人，为了维护金融体系的稳定，当然有权力为市场提供流动性支持。实际上，回顾央行的起源与发展，充当最后贷款人暨维护金融体系的安全稳定已经成为央行实质上的核心职能与角色，而制定和执行货币政策则是源于央行维护金融稳定职能的需要，也最终要服务于维护金融稳定这一职能。因此，我国央行职能的着力点也应在于防范与化解金融风险，维护金融安全与稳定。当然，我们也要警惕，央行最后贷款人角色运用过多过滥会产生更大规模的不良资产，改变国家资产负债表，产生很高的道德风险。英国经济学家巴杰特认为，如果不采取正确的预防措施，最后贷款人将放大而不是缩小潜在的金融体系崩溃的风险。为了解决源于最后贷款人的道德风险问题，巴杰特提出了惩罚“微弱少数”的“巴杰特规则”（Walter Bagehot，1873）。这是央行处置金融风险必须遵循的原则。
　　目前，我国金融机构风险处置存在诸多问题，在实践层面，市场化、专业化程度低，刚性兑付广泛存在，导致预期不稳、成本高昂、效率低下、欠缺公平；在制度层面不仅缺乏顶层设计，在法律上也缺乏各金融监管机构之间清晰明确的分工和有序的处置机制与流程，缺乏明确的处置启动标准，地方政府金融风险处置职责不清，存款保险机构法律定位不明等。因此，我国应尽早制定“金融机构风险处置条例”，尽快构建既立足国情又符合国际标准的金融机构有序处置机制，实现正常时期高风险机构的常态化的有序处置以及特殊时期对系统重要性机构的特别处置，以实现保护公众利益、维护金融稳定、防范道德风险、促进市场出清及最小化处置成本的目标。在“金融机构风险处置条例”中应当赋予处置当局一整套有效的处置工具，包括接管、强制转移资产和负债、设立资产管理实体处置不良资产、设立过桥机构、组织收购承接、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同、对存款人进行快速赔付等。条例还应当授权处置当局根据风险程度对问题机构采取相应纠正、干预和处置措施，以最小成本达成处置目标。对早期风险可采取及时纠正措施；当早期纠正无法实现预期目标时，有权采取更严厉的强制补救措施；当问题机构风险迅速恶化、难以持续经营时，应有权立即启动处置程序。条例也应当明确损失分摊机制，打破刚性兑付，防范道德风险；应当规定通过金融机构事先缴费形成处置基金，为存款人提供较为全面的保护。
　　此外，央行还要加强对宏观审慎评估（Macro Prudential Assessment，MPA）体系的考核，实行总量控制，主要对金融机构的杠杆问题进行管理，实现货币政策与宏观审慎评估的协调。而现有的“两会”则应继续履行应有金融监管职责，配合央行对总量和流动性的控制，提升监管效率。
　　按照中央提出的进一步加快改革开放的整体要求，近期金融领域放宽银行、证券、保险行业外资股比限制，实行H股全流通试点，设立科创板，推进沪伦通，发展互联网金融等具体举措持续共同推进。总的来说，金融业发展要与中国作为世界第二大经济体的地位相匹配，要让金融更多服务实体经济，保护金融消费者合法权益；在防范金融风险的同时，一定要把改革开放变成一种动力机制和压力机制，倒逼境内金融机构改善治理结构，增强竞争力，为金融市场和金融投资者提供更好的服务。而在此过程中，央行最后贷款人和维护金融稳定的角色担当将更加任重而道远。
　　本文是作者于2019年5月1日为常健教授的专著《金融稳定视阈下中央银行法律制度研究》（北京：法律出版社，2019）所作的序。
      









您目前使用的是【试用版】，很多功能受到限制！！如果试用此插件之后满意，对您产生了帮助，请购买正式版支持一下辛苦的开发者，插件的持续发展离不开正式版用户的支持，优秀的应用得益于您的捐助，点击下面的链接去Discuz官方应用中心购买正式版永久授权

https://addon.dismall.com/?@csdn123com_todaynews.plugin
正式版后续更新升级免费，一次购买，终身使用！