加快构建和完善国家海洋治理体系

芒袭

随着人类海洋活动的增加，海洋生态安全日趋严峻，已成为国家战略性问题和制约海洋可持续发展的瓶颈。海洋强国战略的推进，离不开国家海洋治理体系的支撑与保障，国家海洋治理体系的现代化是海洋强国建设的重要目标，二者形成了相互依存的耦合关系，是建设海洋强国的必由之路。实现国家海洋治理体系现代化将是一个长期的过程，也是推进国家治理现代化的重要内容。
海洋强国战略的推进，离不开国家海洋治理体系的支撑与保障，国家海洋治理体系的现代化亦是海洋强国建设的重要目标，二者形成了相互依存的耦合关系。全球海洋治理是处于时刻变化之中的，这种变化既包括积极的、正面的发展，也可能会伴有消极的、波动性的挫折。因而，对全球海洋治理的实践态势进行持续的追踪具有十分重要的意义，这是全球海洋治理体系中不可或缺的重要内容。
国家海洋治理体系的内涵与构成
国家海洋治理体系与国家治理体系一脉相承。从系统论的角度来看，国家海洋治理体系连结了宏观层面的国家治理与微观层面的海洋治理，它既是国家治理体系这一大系统中不可或缺的组成部分，并与其他领域的治理体系交互作用，同时也包含着海洋管理体制、海洋生态文明建设、海洋权益维护、海上执法等多个子系统，起着承上启下的关键作用。国家海洋治理体系中的 " 体系 " 含义体现在两个方面。
一方面，在构成元素上，国家海洋治理体系是由治理主体、治理客体、治理目标、治理手段等多种元素构成的集合体，是实现有效管理海洋事务、发展海洋事业、建设海洋强国等目标，综合运用法律、政治、经济、行政等多种手段来处理海洋经济、海洋生态环境、海上执法、海洋维权等各类涉海事务的动态过程。
另一方面，在涵盖要素上，国家海洋治理体系至少包含四类基本要素：一是海洋法律法规，如《海岛保护法》《海洋环境保护法》《海洋倾废管理条例》等；二是海洋治理制度，如正在推行的湾长制、海洋生态红线制度、海洋督察制度等；三是海洋管理机构，既承担海洋管理职能的自然资源部、生态环境部、农业农村部、海警部队等；四是海洋管理体制机制，如海警部队内部的领导指挥体制、中央与地方海洋管理机构的关系、海上执法队伍与海洋管理机构间的协调机制等。
构建国家海洋治理体系的机遇与挑战
构建国家海洋治理体系是一项复杂的系统工程，需要从主观与客观、对内与对外、发展与保护等多个层面协同推进。在中国特色社会主义进入新时代的历史方位下，国家海洋治理体系的建设进入新的阶段。
首先，顶层设计的高位推动与明确指引是构建国家海洋治理体系最为有力的支撑。党的十八大提出的海洋强国战略是我国海洋事业发展史中的一个重大转折，有助于海洋在国民经济社会发展中占据更加重要的地位。而自党的十八届三中全会明确提出 " 推进国家治理体系和治理能力现代化 " 以来，国家治理体系建设受到党和政府的高度关注，成为我国各项工作的中心目标。
其次，构建国家海洋治理体系受到一系列现实因素的推动。比如，国家海洋治理体系涵盖海洋法律、制度、体制等多类要素，这些要素在近年来均得到长足的提升。又如，新一轮政府机构改革在很大程度上重塑了我国的海洋管理体制，解决了以往多头管理、陆海分割等弊端，强化了治理效能；国家陆续制定或修订《深海海底区域资源勘探开发法》《海洋环境保护法》《涉外海洋科学研究管理规定》等，优化了我国的海洋法律体系，正在不断为国家海洋治理体系筑牢根基。
再次，构建国家海洋治理体系具有坚实的海洋实力依托。国家发展改革委、自然资源部发布的《中国海洋经济发展报告 2019》显示，2018 年我国海洋经济总量达 8.3 万亿元，同比增速为 6.7%，海洋生产总值占国内生产总值的 9.3%。与此同时，我国正在大力实施 " 透明海洋 "" 蓝色药库 " 等大科学计划，海洋生态文明、海洋命运共同体等治理理念逐步深入人心，等等。持续增强的海洋硬实力与海洋软实力为国家海洋治理体系的构建奠定了坚实的基础，提供了源源不断的动力。
我们也要有清醒的认识。从国际角度看，当今国际海洋竞争日趋激烈，全球海洋治理正步入深度改革期与复杂博弈期，全球海洋形势的变幻使我国在岛礁主权谈判、海洋维权、区域海洋合作等领域面临着更大的压力，对国家海洋治理体系的构建增添了外部的不确定性。从国内角度看，当前最大的难题是我国海洋治理体系的水平与现代化的目标还有很大的差距，具体表现为海洋生态环境质量恶化的趋势尚未得到扭转，赤潮、绿潮等海洋生态灾害频发；海洋科技创新体系仍显薄弱，陆海统筹发展水平整体较低；部分地方政府的海洋管理职责划分不清，" 多龙治海 " 的现象仍然存在；海上维权执法的形势依旧严峻，基层执法力量不足；等等。
完善和推进国家海洋治理体系的路径
随着人类海洋活动的增加，海洋生态安全问题日趋严峻，已成为国家战略性问题和海洋可持续发展的核心，实现国家海洋治理体系现代化将是一个长期的过程。具体而言，可以通过以下路径来加快完善和推进国家海洋治理体系。
第一，以大力发展海洋实力为根本，为国家海洋治理体系的构建提供动力支持，在海洋经济和海洋科技两大关键领域重点突破。一方面，要提高海洋开发能力，培育壮大海洋战略性新兴产业，优化海洋产业结构，使海洋经济成为国民经济的支柱产业；另一方面，要着重发展海洋科技中的 " 卡脖子 " 技术，在深水、绿色、安全的海洋高技术领域取得突破，推进海洋经济转型过程中急需的核心技术和关键共性技术的研究开发。
第二，以海洋治理制度、特别是法律制度为重心。应根据政府机构改革后的机构设置、职能配置与权责关系状况，调整或重构海洋督察制度、湾长制等既有治理制度，并不断创新新的制度模式，完善海洋治理体系的顶层设计。同时，应尽快启动海洋基本法、海警法、海洋环境保护法等法律法规的制定或修订工作，以达到我国海洋法律体系的与时俱进和系统优化。
第三，以深化海洋管理体制改革为着力点。一是重点理顺生态环境、自然资源以及海警部队等机构存在的职能冲突现象，明晰界定各涉海部门间的职责边界；二是鼓励沿海地区因地制宜设置海洋管理机构，建立跨部门的海洋事务议事协调机构或机制；三是将改革的重心向基层倾斜，充实基层地区的物资装备水平和一线执法队伍，增强 " 末梢环节 " 的海洋管理与执法能力。
第四，以深度融入全球海洋治理为支撑。要抓住全球海洋治理变革的有利时机，积极参与并主导全球海洋治理体系的改革进程。此外，要倡导与国际社会共建蓝色伙伴关系和海洋命运共同体，以全球海洋治理体系的变革来为国家海洋治理体系注入增量，扩展中国海洋治理体系的覆盖领域和作用范围。
栏目主编：顾万全 张武 本文作者：学习时报 文字编辑：杨蓉