山东允许城里人落户农村背后：有何限制？如何防范投机？

姬峰栋

近日，山东省全面放开城镇落户限制的消息引发关注，而与之相对应的，山东还提出 " 畅通入乡返乡落户渠道 "。
具体而言，高校毕业生、退伍军人等城镇人员入乡返乡就业创业，符合当地人民政府规定落户条件的，可在原籍或就业创业地落户。拥有农村宅基地使用权等基本生活基础的进城落户人员回原籍经常居住的，可将户口迁回原籍。
" 全面放开城镇落户限制 " 与 " 畅通入乡返乡落户渠道 " 结合起来，山东相关官员称其为 " 促进人口双向流动，合理分布 "。
当前，中国的城镇化率仍在进一步提升，城镇落户限制也在逐渐放松，" 畅通入乡返乡落户渠道 " 政策的意义何在？农村落户是否意味着乡村对外开放权利的开端？哪些群体最有可能选择到农村落户？在乡村振兴的背景下，这一举措是否可能助力乡村吸引人才？
宜城则城，宜乡则乡
3 月 8 日，山东省政府新闻办召开新闻发布会，发布 " 十四五 " 时期区域协调发展和城镇化建设的重点任务和举措，提出到 " 十四五 " 末，全省常住人口的城镇化率将达到 65% 左右。
2020 年，山东省常住人口城镇化率为 61.8%，过去五年间提高了 4.8 个百分点。但近三年，城镇化率提升速度有所放缓，2018 年到 2020 年，城镇化率分别比上一年提升 0.60、0.33、0.29 个百分点。
无论是从官方规划的目标，还是当前中国人口继续向城镇集中的普遍规律来看，进一步提升城镇化率仍将是山东省下一步的重点工作。在此背景下，如何理解其 " 畅通入乡返乡落户渠道 " 政策？
事实上，这一政策的相关表述最早出自于 2020 年 12 月山东省发布的《关于进一步深化户籍管理制度改革促进城乡融合区域协调发展的通知》，官方解读称，建立城乡有序流动的户口迁徙制度，" 宜城则城、宜乡则乡 "，解决农村人口进城落户最担心的过不好、回不去等顾虑。
近年来，城镇落户门槛呈现降低的趋势，但有调查显示，农民进城落户的意愿却在大幅度降低。中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯在 2020 年提供的一个数据是，这些年农民进城落户的意愿下降到 30%-50% 左右。
即便是愿意进城的农民，很多人希望仍然保留返乡的权利，故而不在城市落户，但这又导致难以享受到一些配套的公共服务。山东省此次为进城落户者提供 " 可逆 " 的返乡机会，无疑将解除一些人的后顾之忧，这恰如山东省的官方解读中所述，解决农村人口进城落户最担心的过不好、回不去等顾虑。
从这一个角度考虑，" 畅通入乡返乡落户渠道 " 政策或许将在特定时期促进特定群体的城镇化。
上述《关于进一步深化户籍管理制度改革促进城乡融合区域协调发展的通知》，除了提出全面放开城镇落户限制、畅通入乡返乡落户渠道之外，还专门提及保障进城落户农村人口合法权益。
具体而言，依法维护进城落户农村人口的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。全面完成农村不动产确权登记颁证，进一步深化农村集体资产产权制度改革，加快农村集体经济组织成员权益与户籍登记脱钩。支持、引导进城落户农民自愿有偿流转相关权益，探索向农村集体经济组织退出农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法。
上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭向 21 世纪经济报道记者表示，从中国当前的城镇化进程来看，城镇化率仍在不断提高，与此同时，人口出现了在城乡之间双向流动的现象，并且这种潜在需求还将持续。
陆铭表示，农村人口如果觉得在城市能够获得更好的就业机会、收入增长空间以及公共服务等，可能会进城定居，或者阶段性地进城，之后回到老家。而一部分觉得更适合在农村发展的城市人口，包括创业投资者，也可能选择到农村生活。
陆铭认为，过去我们的户籍制度设计，不利于人口在城乡之间流动，因此改革也应该是从两方面入手。政府既要创造条件适应城镇化的进程，譬如增加城市公租房建设，同时也要把在农村地区发展的权利与户籍逐渐脱钩，这也正是 " 宜城则城、宜乡则乡 " 的应有之义。
政策配套仍有待跟进
在乡村振兴的背景下，人才问题尤其备受关注。有专家指出，破解乡村振兴的人才瓶颈问题，关键一点就是要改变人才由农村向城市单向流动的局面，让更多 " 城归族 " 到农村投资兴业，带动乡村人气旺起来。
中国人民大学经济学院院长刘守英曾在谈及乡村振兴问题时强调，新型城镇化和乡村振兴这两大政策是并行不悖的。乡村振兴不是简单把进城的人弄回来，而是鼓励进城的农民工回乡创业，回来之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要对进城的人开放权利，未来乡村也要对村外的人开放权利。
此次山东省的 " 畅通入乡返乡落户渠道 " 政策，是否可被视作乡村对外开放权利的其中一个重要方面？是否有助于为乡村振兴吸引人才？
一位长期关注人口问题的观察人士向 21 世纪经济报道记者表示，山东看起来是开了一个有趣的头。目前来看，农村户籍的核心权益主要是土地，包括宅基地和耕地。除了原本就在农村拥有宅基地而将户口又从城市迁回农村的群体之外，看中农村价值的预计主要有两类人，一类是农业产业投资者，另一类是部分城市中上收入群体，希望在城市周边的农村地区购入土地。但在迁入以及未来可能迁出农村户籍的过程中，土地的分配、处置等问题如何解决尚不明晰，这可能导致难以实现吸引人口落户农村的效果。
不久前，在国新办的一场围绕今年中央 " 一号文件 " 介绍乡村振兴有关情况的新闻发布会上，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀表示，农村宅基地涉及农民切身利益，十分敏感和复杂，要稳慎推进农村宅基地管理。
与此同时，吴宏耀再次强调，严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。
放开城镇人口入乡落户渠道，还有必要防范投机行为。值得注意的是，山东省限定了 " 高校毕业生、退伍军人等城镇人员入乡返乡就业创业 "，以及 " 拥有农村宅基地使用权等基本生活基础的进城落户人员回原籍经常居住 " 这些十分有限的情形。
陆铭向 21 世纪经济报道记者表示，人口从城市进入到农村，如何获得应有权利，这涉及一系列复杂问题。原本在农村有宅基地的返乡者相对好办，但如果完全是从城市来落户的新农村人，他们可获得的权利是什么？这里面有一系列的制度性障碍需要去突破。
陆铭表示，至少应该允许在农村就业、创业的人，达到了一定年限可以长租，至于是否有权利购入宅基地，可以交给村集体决定。
栏目主编：顾万全 本文作者：21 世纪经济报道 文字编辑：卢晓川 题图来源：新华社 图片编辑：徐佳敏